ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТА ДОКУМЕНТА


Текущее время: 20 июл 2018, 03:06

Часовой пояс: UTC




Начать новую тему Ответить на тему  [ 1 сообщение ] 
Автор Сообщение
СообщениеДобавлено: 21 сен 2012, 06:23 
Не в сети
Администратор

Зарегистрирован: 23 апр 2012, 07:38
Сообщения: 44
Откуда: ФБУ ВНИИЛМ г.Пушкино
Уважаемые участники обсуждения!
Предлагаем Вашему вниманию мнение руководителя лесной программы "Гринпис России" Алексея Юрьевича Ярошенко, опубликованное 27 ноября 2011 г. на Лесном форуме "Гринпис России".

Некоторые соображения по вопросу о разработке государственной лесной политики Российской Федерации

В настоящее время среди людей, имеющих то или иное профессиональное отношение к управлению лесами (работников лесного хозяйства, лесопользователей, специалистов в области охраны природы и других) есть почти полное согласие по поводу нынешней лесной политики государства: так жить нельзя. Результаты реформ последних двенадцати лет, начиная с ликвидации старого Рослесхоза и Госкомэкологии РФ в мае 2000 года, не устраивают практически никого из тех, кто профессионально связан с лесом или хотя бы просто внимательно следит за тем, что происходит с лесами и лесным хозяйством нашей страны. Краткосрочное увеличение бюджетного финансирования лесного хозяйства в 2011 году и привыкание к новому законодательству несколько сгладили остроту конфликтов, вызванных лесными реформами нулевых лет, но ни одна ключевая проблема, возникшая вследствие этих реформ или унаследованная от более ранних времен, так и не была решена. Представляется совершенно очевидным, что инерционное развитие ситуации приведет к полной разрухе в лесном хозяйстве и окончательной утрате дееспособности системы государственного управления лесами (за исключением, возможно, отдельных субъектов Российской Федерации, фактически воплощающих в жизнь свою собственную лесную политику).

Согласие по поводу необходимости перемен в профессиональном сообществе и в целом среди людей, близких к лесу, есть, а вот согласия по поводу того, какими именно должны быть эти перемены - пока нет. Между тем, понимание необходимости перемен нарастает, и не только среди практиков, но и среди руководителей органов государственной власти, в той или иной степени отвечающих за леса. При этом большинство людей понимает, что предел возможных изменений методом "проб и ошибок" исчерпан, и любая новая большая ошибка может просто убить остатки системы управления лесами и лесного хозяйства. Нужны очень острожные и тщательно продуманные перемены, с бережным сохранением того, что работает, возвращением или привнесением в лесное хозяйство надежных и проверенных практикой решений, и очень ограниченными экспериментами с чем-либо новым и неизведанным.

Хаотические реформы последних лет не позволили создать новую работающую систему управления лесами, но они сделали невозможным и возвращение к старой системе, унаследованной от СССР и сохранявшей свои основные черты вплоть до введения Лесного кодекса 2006 года. Богатые и доступные лесные ресурсы, благодаря которым формировалась и поддерживалась старая система управления лесами, сейчас в значительной степени разорены и истощены. Кадровый потенциал старых лесничеств и "обходной" системы охраны лесов сейчас почти полностью утрачен, и восстановить его в нынешних условиях вряд ли возможно. Мировая экономика коренным образом изменилась, и обладание большими лесными ресурсами само по себе еще не делает лесной сектор страны конкурентоспособным. Изменилось и отношение большей части населения к своей стране, в том числе к лесам, оно стало более эгоистичным и потребительским, и это тоже необходимо учитывать. Изменилось все смежное законодательство, в той или иной степени касающееся лесов и других природных территорий. В общем, изменилось слишком многое, чтобы можно было просто вернуть Лесной кодекс примерно в редакции 1997 года и рассчитывать, что это поможет перейти от разрухи в лесном хозяйстве к его развитию.

Совершенно очевидно, что перемены в лесном хозяйстве нужны, и эти перемены не могут заключаться в простом возврате к тому, что было до введения Лесного кодекса 2006 года или до ликвидации Федеральной службы лесного хозяйства и Госкомэкологии РФ в 2000 году (хотя возврат многих работавших тогда элементов системы управления лесами необходим). Чтобы реформы вновь не оказались хаотическими и разрушительными, необходимо сначала выработать разумную государственную лесную политику, которая принималась бы всеми или почти всеми здоровыми силами общества, и уже на основе этой государственной лесной политики создавать новый Лесной кодекс РФ и восстанавливать систему управления лесами страны. Этот процесс неизбежно займет несколько лет, но чем раньше он будет начат, тем быстрее и с меньшими издержками получится перейти от разрухи и имитации развития лесного хозяйства к грамотному управлению лесами и реальному развитию.

Пока единого представления о том, какой должна быть лесная политика России, среди профессионального сообщества работников леса и людей, близких к лесу, нет. Поэтому нет никаких шансов на то, что какая-то узкая группа даже самых лучших профессионалов напишет "лесную политику", и она будет принята всеми здоровыми силами общества. Лесная политика должна вырабатываться постепенно, с максимально широким обсуждением в профессиональной среде и среди всех жителей России, чтобы все заинтересованные стороны видели и понимали, откуда берутся те или иные ее положения, и почему они нужны именно в таком виде. С учетом этого, процесс выработки государственной лесной политики неизбежно окажется очень длительным (несколько лет), но только в этом случае он может оказаться успешным.

28 ноября 2011 года вопрос о национальной лесной политике предполагается рассмотреть на заседании Общественного экологического совета при Федеральном агентстве лесного хозяйства - он включен в повестку дня заседания по предложению Всемирного фонда природы (WWF). 9 декабря 2011 года Рослесхоз проводит открытый конкурс на выполнение НИОКР для лесного хозяйства, одним из лотов которого является "научное обоснование совершенствования национальной лесной политики и кодификации норм лесного законодательства, установленных в федеральных законах и подзаконных актах". Каким будет дальнейший процесс разработки государственной или национальной лесной политики - пока непонятно. Весьма вероятно, что на государственном уровне он выродится в процесс подготовки очередного документа для "библиотечки лесной фантастики", которая уже включает в себя госпрограмму развития лесного хозяйства до 2020 года, стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года и еще целый ряд тому подобных документов.

Но как бы то ни было, представляется очевидным, что построить сколько-нибудь работоспособную систему государственного управления лесами на основе Лесного кодекса 2006 года не получилось, и уже не получится. Срок существования системы управления лесами в ее нынешнем виде явно подходит к концу ("потемкинские деревни" не живут долго - красивые декорации быстро рушатся, если за ними нет реальной основы). И нам всем было бы очень полезно договориться о том, какой бы мы хотели видеть систему государственного управления лесами в будущем, в среднесрочной перспективе - при нашей профессиональной жизни, но после окончательного провала аферы с Лесным кодексом 2006 года. Результатом этой договоренности и должен стать проект государственной лесной политики, который, будем надеяться, рано или поздно получит шанс на воплощение в жизнь.

Ниже приводятся некоторые соображения по важнейшим вопросам, которые должны быть отражены в государственной лесной политике (их надо рассматривать не как готовые предложения, а как затравку для дальнейшего обсуждения).

Цели государственного управления лесами

С учетом отечественного и мирового опыта, а также необходимости обеспечения всего набора конституционных прав граждан, в идеале у государственного управления лесами должны быть следующие примерно равные по важности цели:

1. Сохранение лесных экосистем, обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду;

2. Обеспечение занятости и социального благополучия жителей лесных деревень и поселков;

3. Обеспечение потребностей народного хозяйства в лесных ресурсах, доходов бюджетной системы.

В настоящее время фактически сложившаяся государственная лесная политика направлена в первую очередь на обеспечение последней цели (обеспечение потребностей народного хозяйства в лесных ресурсах), и отчасти, в значительно меньшей степени, на обеспечение первой цели (обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду). Вторая цель (обеспечение занятости и социального благополучия жителей лесных деревень и поселков) на протяжении последних двадцати лет при принятии государственных решений в области управления лесами учитывается в наименьшей степени, что фактически ведет к вымиранию большинства лесных деревень и поселков.

Таким образом, для сбалансированного выполнения этих целей необходимо предпринять значительные усилия по сохранению лесных экосистем как части природной среды и по обеспечению занятости населения в лесном секторе.

Для сохранения лесных экосистем как части природной среды необходимо в первую очередь:

- сохранять и развивать систему защитных лесов, особенно в густонаселенных регионах страны, где главная опасность этим лесам связана с "распилом" земель (незаконным или условно-законным выводом их из государственной собственности и общего пользования);

- обеспечивать приоритетное сохранение крупных территорий дикой природы, в минимальной степени нарушенных хозяйственной деятельностью человека, путем введения дополнительных ограничений на "пионерное освоение тайги" (включая увеличение ставок платы с учетом природной ценности этих территорий, снижение расчетной лесосеки с учетом фактически происходящей смены пород и непроизводительных потерь лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней, ужесточение требований по сохранению биологического разнообразия);

- способствовать переходу от экстенсивного лесопользования, связанной с постоянным расширением зоны лесозаготовок, к интенсивному лесному хозяйству, подразумевающему эффективное использование "староосвоенных" территорий.

Для обеспечения занятости населения в лесном секторе необходимо в первую очередь:

- ликвидировать созданные лесным законодательством преимущества для очень крупного лесного бизнеса в ущерб малому и местному (внеконкурсное представление лесных ресурсов под приоритетные инвестпроекты, запрет на использование лесов на основании договоров купли-продажи и другие);

- обеспечить условия для существования государственных лесохозяйственных предприятий (лесхозов) и закрепить за ними леса, не переданные в пользование коммерческим структурам, на долгосрочной основе;

- обеспечить государственную поддержку развития лесного хозяйства (см. ниже), с финансированием в первую очередь тех мероприятий, которые могут обеспечить максимальную занятость населения (уход за молодняками, лесовосстановление и др.);

- обеспечить право граждан свободно и бесплатно заготавливать грибы, ягоды и тому подобные продукты леса не только для собственных нужд, но и для переработки или сдачи на перерабатывающие предприятия.

Собственность на леса

Важнейшим вопросом государственной лесной политики является, и останется таковым еще долго, вопрос о собственности на леса. Представляется совершенно очевидным, что в ближайшее, как минимум, десятилетие вводить в России частную собственность на леса в сколько-нибудь существенных масштабах нельзя. При тотальной несправедливости, коррумпированности и неправовом характере государства, при отсутствии реальных механизмов, защищающих конституционные права граждан, массовая приватизация лесов и передел земель неизбежно приведут к самым жестким конфликтам, в худшем случае - вплоть до гражданской войны. Шансов на то, что характер государства получится изменить быстро, практически нет, а значит, необходимо избежать масштабного передела лесов и их изъятия из государственной (общественной) собственности в течение достаточно длительного времени - нескольких десятилетий. Даже те масштабы изъятия лесов из государственной собственности и общего пользования граждан, которые наблюдаются сейчас в наиболее населенных регионах страны (Подмосковье, Ленобласть, Черноморское побережье, Приладожье и т.д.), уже представляют собой реальную опасность для мирного существования государства.

Этот подход к собственности на леса (сохранение лесов в государственной собственности, за исключением редких случаев, когда их изъятие для государственных или муниципальных нужд действительно необходимо и неизбежно) должен распространяться на все существующие леса, поскольку с точки зрения обычных граждан лес является лесом независимо от категории земли, на которой он произрастает.

По мере создания справедливого правового государства можно будет переходить к постепенному введению индивидуальной (семейной) частной собственности путем предоставления ограниченных по площади участков леса, в пределах 5-10 гектаров в зависимости от региона, крестьянским (фермерским) хозяйствам. Кроме того, лес, выращенный или естественным образом выросший на ранее безлесной территории, находившейся в негосударственной собственности, должен становиться собственностью владельцев соответствующих земельных участков.

Участие государства в развитии лесного хозяйства

Не менее важен вопрос об участии государства в развитии лесного хозяйства: готово ли государство целевым образом вкладывать значительные средства в восстановление и повышение ресурсного потенциала лесов и их средообразующего значения, или оно готово лишь содержать управленческий аппарат и регулировать действия других участников лесных отношений?

Представляется очевидным, что в ближайшее как минимум десятилетие государство должно не только регулировать лесные отношения и содержать аппарат государственных служащих, но и вкладывать весьма значительные средства в развитие собственно лесного хозяйства. Наиболее продуктивные, удобные для лесопользования и транспортно доступные леса страны в основном истощены до такой степени, при которой доходы от лесопользования уже не позволяют обеспечить выполнение всего комплекса мер по их охране, защите и воспроизводству. Из-за того, что в течение многих десятилетий интенсивность мер по воспроизводству лесных ресурсов была несопоставимо мала по сравнению с интенсивностью их использования, теперь ликвидировать накопленный долг по лесовосстановлению за счет собственных ресурсов лесной отрасли в большинстве районов страны невозможно. Соответственно, необходимо или радикально снижать объемы лесопользования, приводя их в соответствие со степенью истощенности лесов, или вкладывать большие государственные средства в восстановление утраченного ресурсного потенциала. Кроме того, необходимы большие вложения в восстановление и поддержание системы охраны лесов от пожаров и защиты от вредителей и болезней, иначе непроизводительные потери ресурсов сделают устойчивое лесопользование принципиально невозможным.

По самым скромным оценкам, даже если всю государственную поддержку лесного хозяйства сосредоточить на высокопродуктивных лесах в транспортно освоенной зоне страны, на меры по воспроизводству лесных ресурсов необходимо ежегодно 12-15 миллиардов рублей сверх того, что могут потратить арендаторы при имеющемся уровне лесопользования, и сверх того, что в настоящее время тратится из федерального бюджета на поддержание системы государственного управления лесами. Кроме того, на восстановление и обеспечение деятельности системы охраны лесов от пожаров и лесонарушений (государственной лесной охраны) в масштабах страны нужны по меньшей мере 15-20 миллиардов рублей в год. Кроме того, необходимы меры по развитию лесной инфраструктуры, по защитному лесоразведению в малолесных южных регионах, и некоторые другие. С учетом этого, совокупный объем финансирования лесного хозяйства России из федерального бюджета для обеспечения полноценной охраны лесов и постепенного восстановления их ресурсного потенциала, должен составлять не менее 80-100 миллиардов рублей в год (в ценах 2011 года).

Если государство предполагает обеспечить сохранение бюджетного финансирования лесного хозяйства примерно на современном уровне (27-36 млрд. рублей в год), то государственная лесная политика должна строиться с учетом неизбежной остановки значительной части существующих лесных предприятий в связи с критическим истощением лесных ресурсов.

Распределение лесных полномочий между уровнями власти

При решении вопроса о распределении лесных полномочий необходимо в первую очередь руководствоваться принципом "не навреди" - то есть стараться не разрушить те действующие структуры и полезные наработки, которые появились в регионах за время действия Лесного кодекса РФ 2006 года. При этом, очевидно, следует стремиться, с одной стороны, к максимальной децентрализации хозяйственных полномочий, а с другой стороны - к максимально возможному разделению хозяйственно-управленческих и контрольно-надзорно-охранных полномочий.

С учетом этого, оптимальной представляется следующая примерная система распределения лесных полномочий.

Федеральный уровень:

- "рамочное" законодательное и нормативно-правовое регулирование тех лесных вопросов, которые имеют отношение к обеспечению конституционных прав и свобод граждан (в том числе права на благоприятную окружающую среду);

- обеспечение государственной охраны лесов, находящихся в собственности Российской Федерации (включая содержание государственной лесной охраны как самостоятельного ведомства), федерального лесного надзора и контроля;

- обеспечение финансирования и выполнения государственных программ развития и поддержки лесного хозяйства в лесах, находящихся в собственности Российской Федерации;

- обеспечение системы реагирования на чрезвычайные ситуации в лесах, связанные с лесными пожарами, вспышками численности вредителей и болезней и тому подобными чрезвычайными событиями;

- установление и администрирование системы платежей за пользование лесом как федеральным имуществом (аналога нынешних "минимальных ставок").

Региональный уровень:

- подробное законодательное и нормативно-правовое регулирование лесных отношений в тех рамках, которые задаются федеральными законами и нормативно-правовыми актами;

- предоставление лесов в пользование и обеспечение ведения лесного хозяйства в лесах, не переданных в пользование, учреждение лесохозяйственных организаций (лесхозов) и закрепление за ними лесов, не переданных в пользование, на постоянной основе, организация лесоустройства;

- обеспечение функций по охране лесов в рамках повседневной хозяйственной деятельности, включая первичные меры пожарной безопасности и тушение пожаров до возникновения чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение охраны, защиты, использования и воспроизводства лесов, находящихся в собственности субъектов РФ;

- закрепление лесов, предназначенных для обеспечения собственных нужд граждан в древесине, и решение вопросов о предоставление таких лесов в пользование органам местного самоуправления.

В целом вопрос о распределении полномочий очень сложен и нуждается в очень серьезной проработке.

27 ноября 2011 г.

Алексей Ярошенко, руководитель лесного отдела Гринпис России

Источник: http://www.forestforum.ru/viewtopic.php?p=70951


Вернуться к началу
 Профиль  
 
Показать сообщения за:  Поле сортировки  
Начать новую тему Ответить на тему  [ 1 сообщение ] 

Часовой пояс: UTC


Кто сейчас на конференции

Сейчас этот форум просматривают: нет зарегистрированных пользователей и гости: 0


Вы не можете начинать темы
Вы не можете отвечать на сообщения
Вы не можете редактировать свои сообщения
Вы не можете удалять свои сообщения
Вы не можете добавлять вложения

Найти:
Перейти:  
cron
Powered by phpBB® Forum Software © phpBB Group
Защита от спама phpBB
Русская поддержка phpBB